太原市防御自然灾害管理探讨
张文旺 张晓峰
近年，汶川地震、南方冰雪、多省洪水等自然灾害频发，给人民生命财产带来了巨大损失，严重影响了我国的可持续发展。随着我市城市化进程的加快，自然灾害的潜在危害也在加大，防灾减灾成为太原公共安全体系建设的重要组成部分。如何在发展中做好预防和应对自然灾害工作，是我市城市发展和管理的一项重要战略课题。
面对越来越多的自然灾害，国际上许多发达国家提出了建设防灾城市的理念。今年10月7日，将是第20个国际减灾日。针对近年国内外公共突发事件增多的背景，九三学社太原市委连续几年组织公共安全课题，形成了系列提案，对加强我市公共安全管理提出了许多建议。为了深化这项工作，我们组织部分专家和有关人员成立了《太原市城市公共安全应急体系规划综合研究》课题组，城市自然灾害管理是其中的一项主要研究内容。
一、太原市主要自然灾害概况
太原市的主要自然灾害有地震灾害、气象灾害、洪涝灾害、地质灾害等。太原是我国自然灾害多发地，历史上各类灾害对我市的社会经济发展造成过巨大影响。
1、地震灾害：太原位于山西地震带中部，是山西地震带乃至华北地震活动频度最高的地区之一，是国家重点监视防御区。太原盆地地质结构复杂，地下断层、断裂相互交错，地下构造运动易发生地震。有文字记载以来，太原盆地发生过有破坏**的地震23次，其中破坏烈度在6度以上的达13次之多，且易受周边地区地震波及而造成严重震害。考古发现，距今4000-12000间，太原历史上至少发生过3次7级以上地震。
2、气象灾害。太原气象灾害有10余种，主要有:
1)**雨：多发于6-8月，易引发山洪、河水泛滥、城市积水；
2）冻灾：易使农作物受灾，城市水管、供暖管、油管冻裂；
3）雪灾：影响交通和生活生产秩序；
4）雹害、雷击：毁坏庄稼、破坏房屋、工业设施、通讯设备；
5）风沙害和沙尘**；
6）干旱等其它灾害。
3、洪涝灾害。近年我市虽然没有发生过大面积的洪水灾害，但有影响的事件也不少。比如1994年，我市发生山洪，西山地区流下的洪水把正在施工的迎泽西大街大量土方冲下，导致下元到桥西一带数十车辆被埋压，所幸未造****员伤亡，但经济损失严重。另外，因山洪导致的路面跨塌事件屡见不鲜。
4、太原市地质灾害主要有：地面裂缝、地面沉降、山体滑坡、崩塌、泥石流和砂土液化等。值得注意的是，除自然地质灾害外，由于对经济的片面发展，人类对自然资源和环境的破坏，人为致灾因素也在增强。过度开采资源、大量排放工业废水废气、城市建筑工程扩张等，都可能使自然灾害活动加重。我市近年开矿和对地下水的过量开采，在局部地区已经造成地面沉降与地裂缝、塌陷等灾害隐患。
二、太原自然灾害隐患（易损**）浅析
太原作为国家能源和重化工城市，人口、建筑物高度密集，管网系统复杂，工业化程度高，各种自然灾害对城市及其设施的潜在隐患极大，人民生民财产遭受威胁。由于篇幅有限，下面仅进行概况浅析：
1、城市危旧建筑工程众多，遭遇地震灾害、**雨、洪水灾害易受损害。
2、城市水、电、气生命线工程的管网和中转薄弱环节易遭地震灾害、极端天气（冰雪、雷电）、地质灾害破坏。同时引发连锁反应，加重灾害。
3、易燃、易爆、有毒企业和设施多，遭受地震、极端气候（高温、强对流、雷电）、洪水等自然灾害容易产生次生灾害；城市周边重化工、电力企业、矿山存在防灾安全薄弱环节，易引发次生灾害。
4、防洪、防汛设施及工程存在薄弱环节；城市排水管道、市区低洼处、地下设施易遭受水灾。目前，我市应山洪水的主要不足之处�**ぞ芰先酢⒎篮楣こ毯蜕枋┎蛔恪⒉糠趾拥赖谭廊狈Ω局卫怼�
5、政府机关、电视台、应急指挥中心、通讯枢纽大楼、大型调度中心、公安指挥机关等重点部位，应进�**趾υて拦溃忧吭ぐ腹芾恚悦馐茉趾笥跋煊敝富雍偷鞫取�
6、城市现代设施，特别是道路、桥梁、机场、铁路、电视、通讯、网络设施遇雨雪、雷击和高温、冻灾等极端气象灾害易遭灾，且影响救灾指挥和救援行动。
7、学校、医院及公共场所等重要场所，是灾害影响最大的部位。
8、农村、农业防御自然灾害方面能力弱，易遭灾。
9、汾河水库等对城市有重大影响的设施，需要做综合的抗灾安全**评价，加强加固措施管理。
10、地震活断层沿线、地基松软区、易液化区等遭受地震灾害、地质灾害易受损。
11、地面沉降区、地裂缝沿线、采空塌陷区等地质灾害区是各种灾害的隐患部位，易遭灾，危及建筑物和厂房基础。
12、我市是煤炭工业基地，由于自然灾害引发的矿山突水、突****、崩塌、冒顶等潜在危害大。
三、我市防灾减灾系统现状和面临的问题
按照国家法律，我市防灾减灾组织体系由市政府牵头，各行政和事业部门具体负责组织实施。根据管理部门行政职责，我市防灾减灾管理组织机构主要有：
市国土资源局：负责地质自然灾害的防治。
市地震局：负责地震灾害的监测、抗震设防要求监督管理。
市气象局：负责气象灾害监测预警。
市水务局：负责洪涝灾、水灾的防治。
市农业局：负责农业灾害防治。
市林业局：负责林业灾害防治。
市煤管局：负责煤炭矿山灾害防治。
市民政局：负责自然灾害灾民救助安置。
市建管委：负责民用建筑物的防灾工程规范监督管理。
另外，我市成立了市政府应急管理办公室，统一负责公共突发事件的应急管理工作。
今年，原人民防空办公室更名市民防局，增加了灾害防御工作。从国外灾害管理模式看，许多国家都采用民防综合管理体系，下设预警、监测、防御、应急等职能管理部门，这种体系有利于政府的综合防灾管理。
建立统一指挥的灾害应对联动机制非常必要。预防和应急救灾都要有一个统一协调、强有力的指挥系统和联合作战机制。实际上，我市大多灾害管理体系都有由各相关部门组成的领导组或指挥部，比如市防震减灾领导组、防汛抗旱指挥部等，但都属于虚设机构。长期以来，由于我国分部门、分灾种的单一灾害管理模式，防灾减灾组织机构分成多个方面，处于分散管理的状态，既容易造成不同专业重建的浪费，又不适应综合减灾系统建立的要求。为了有效地调动全社会力量进行减灾活动，一方面需要继续逐步改革，健全减灾组织体系；另一方面需要在现行机制下建立统一的指挥决策系统，加强联防和联动工作。
我市近年高度重视防灾减灾体系建设，取得了重要成就。但是，由于起步晚，缺乏经验和规范，仍然面临着严峻的形势。目前和今后一个阶段，我市防灾减灾主要有下问题：
1、城市潜伏较高风险。地震、气象、洪水、地质等灾害，都有发生的潜在隐患。人口密集，城市、企业薄弱环节多，都给人民生命财产安全和社会经济发展带来风险。
2、农村安全隐患多。农村不仅面临着各种灾害的风险，也存在着直接影响农业发展的隐患，还有影响社会稳定的因素。
3、防灾减灾投入不足，投入体制单一。防灾减灾投入应主要靠政府，没从根本上纳入城市发展总体规划和预算。由于投入不足，导致防灾工程设施不健全，防御和应急体系没有得到与城市发展同步的高效发展。
4、防灾减灾机构相对分散，职能有交叉，应急联动体系不强，资源共享**不足。缺乏统一的管理规范标准，物质储备制度不健全，减灾通讯建设滞后，各种抗灾工程老化问题严重，各种监测预警系统分散等。
5、社会防灾意识不足。民众缺乏防灾减灾基本知识，主动防灾意识弱。
防灾减灾是一个系统工程，各种自然灾害都不是孤立的，需要有一个综合的管理机制，由单项减灾走向综合防灾，由分散管理走向系统管理，由应急机制走向预防管理。建立统一的危机管理机制和系统工程，是防灾减灾发展的方向。
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1、应把防灾减灾作为城市规划的重要内容和依据。
防灾减灾规划，应体现危机管理和综合防御的理念，综合考虑灾前预防、灾时救援、灾后恢复各个环节，实�**げ狻⒃し馈⒕戎⒒指慈轿坏淖酆瞎芾恚纬扇缁峁餐褂匀辉趾Φ木置妗３鞘蟹涝中枰吵锕婊⒖蒲Ч芾怼�
城市规划建设要符合太原自然地质地理环境，城市总体布局以及大型建筑群、小区开发等，应科学评估自然地质条件。制定城市规划和工程选址时，应回避风险程度大的地区。比如合理避让地震活动断层、地基松软地区、易滑坡、易发生塌陷区、沙土液化区、地面沉降区、地裂缝等。
应对自然灾害的规划，最有效措施就是加强城市抗灾基础工程建设，主要工作有：
1) 加强城市建筑工程的抗震设防管理；
2) 加强防汛抗旱工程基础设施建设；
3) 加强对水库、堤坝设施的加固工程；
4) 加强地面沉降防治措施；
5) 加强城市抵御风、雪、雨、雷、沙等气象灾害的工程设施；
6) 加强山区的防塌、防滑工程；
7) 重视绿化带安全隔离工程；
8) 加强生命线管网工程的抗灾能力；
9) 加强重化工、煤矿等企业的综合抗震、抗灾能力；
10) 加强学校、医院等公共场所和重点场所的防灾工程，必要时规划为避难场所。
2、建立科学的防灾减灾投入机制
防灾减灾投资分为主动**的灾前投入和被动**的减灾投入，前者主要用于预防，后者主要用于救灾。目前全球各国在加大预防投入理念上得到了共识。
我国防灾减灾投入，实行分级管理、分级负责、分级负担的原则，应列入各级政府财政预算中。我市一方面需要加大市、县两级投入，另一方面尽力争取国家和省的防灾政策投入，同时还需要逐步建立政府、企业、社会分担的多元化投入机制。
按照国际经验，需要推进防灾减灾保险和基金运行机制。目前我市防灾减灾事业经费，主要来自政府财政。由于财政能力制约，防灾减灾投入需要逐步提升，政府不大可能一下大幅度提高防灾投入。防灾减灾系统工程建设的紧迫**，需要采取多元化的投资模式，保险和基金是有效可行的方法。建立政府支持下的灾害保险制度和风险分散机制，鼓励吸纳民间基金用于防灾事业，采用政府出资和慈善公益事业结合的方式，尝试建立防灾减灾基金机制，都是防灾减灾发展的有效途径。
3、建立部门和行业之间的联动机制
部门和行业间建立联动机制，是城市防灾体系建设的重要内容。在这方面，需要注意解决以下问题：一是完善预案体系。虽然大多数部门和单位都建立了突发事件应急预案，但是预案可操作**不强、缺乏保障措施、相互之间不衔接的问题还比较多，缺乏实战检验。二是建立政府统一指挥平台。我市还没有建立统一的政府应急指挥技术平台，对于统一指挥调度来说，是一个不足。三是建立部门分工协作机制。现在，许多部门之间已开始尝试建立合作机制，但是由于体制原因，在许多方面联合建设还存在一些困难，比如经费投资、人员、管理责任等问题。四是最大程度达到资源共享。我市各行业在队伍建设、****配置、物资储备等方面，存在一定资源整合的空间。要解决这些问题，需要打破条框，建立问责制度，从财政、人事等源头把关。
4、建立资源共享的救灾应急物资储备
国家要求建立应急资源储备制度。我市以前的的物资储备主要有粮食、石油等战略**物资储备和价调基金储备。应对大型突发事件的紧急救助物资储备极少，只有民政救灾部门每年30万元的帐篷、棉衣等少量基本储备，一旦发生象地震这样的大型灾害事件，满足不了紧急救援的需求。从2009年起，市政府建立了防震减灾物资储备制度，由市发改、财政、商务、粮食等部门，采用贴息补贴的办法进行物资储备，即政府每年预算300万元用于贴息，选定一些大型超市和企业，由政府贴息，利用物流仓储，作为物资储备单位。这种储备方式，解决了部分防灾应急的需求。如何全面解决我市应急救援物资储备制度，还需要下大力气进行全方位的科学研究，研究整合不同灾种、不同公共突发事件的公共资源，以达到最佳成效的储备和应急效果。
5、把防灾减灾纳入新农村建设领域
目前，我市农村防灾减灾事业相对薄弱，而农村在我国是自然灾害损失最严重的地方。不仅传统意义的自然灾害，如地震、洪涝、干旱等灾害对农村影响大，而且由于工业发展带来的生态资源破坏，环境污染造成的破坏，也对农村和农业带来很大影响。比如酸雨、扬尘等，泛滥的开采挖掘、土壤污染以及由于人为因素造成的水土流失带来的灾害几乎是毁灭**的。
农村自然灾害问题的后果十分严重，加强农村防灾减灾事业十分重要而且紧迫。主要工作有：
1）加强农村民居防震安全和减灾工程；
2）加强农村防洪、抗旱基础设施和能力建设；
3）建立农业气象灾害预警预报系统；
4）加强滑坡、泥石流、土壤砂化等地质灾害预防；
5）加强农村防灾技术研究和应用；
6）农村防灾科普宣传和培训等。
6、建立减灾专家委员会和灾害评估与对策系统，加强科技支撑
建立我市各个层面防灾减灾和应急救援专家库，从中选出专家，会同政府有关部门、有关行业决策和专业人员，共同组成我市防灾减灾委员会，确定我市防灾减灾发展规划和减灾对策，形成政府和专家共同决策的制度。
对灾害进行准确评估，是减灾和救灾决策的主要依据之一。随着科学技术和信息化的发展，建立灾害科技辅助预测和对策管理系统，已经成为发展趋势。目前我市许多部门建立了现代技术的快速反应系统，比如公安的110指挥系统，交警的122道路监控系统，消防的119火警接警系统，公共卫生的120系统，城建的12319系统等。有的部门还建立了更为先进的地理信息管理系统，比如国土的空间地理系统。这些对于加强我市公共安全体系，起着重要的作用。但是，在自然灾害预警等方面，科技运用水平还不足。已有的技术系统，也存在技术运用单一、人员素质不高、资源整合不够等情况。需要加强防灾管理和技术人才培养，加强防灾技术系统的科学建设和应用。
[作者简介]
张文旺：市政协副主席，九三学社山西省委副主委、太原市委主委
张晓峰：市政协委员，太原市地震局副局长、总工程师
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